Навигация по сайту

Популярные статьи

Увлекательный поход по Крыму

Мы предлагаем вам увлекательный поход по живописным местам горного Крыма, полюбоваться красотами каньонов и горных водопадов, послушать журчание горных рек и пение птиц, насладиться экзотическими пейзажами

Отдых в Карпатах

Активный отдых - это очень важная часть жизни абсолютно любого человека, который способен обогащать и закалять человека как напрямую физически, улучшая форму, так и духовно, психологически, морально,

Мебель под заказ
Не секрет, что для организации достаточного комфорта дома или рабочего места требуется разная мебель. Для тех, кто интереса ради или по необходимости имеет большое количество вещей потребуется также мебель

Шкафы купе в наличии
Эффективность шкафов-купе Авторство этого изобретения в мире мебели приписывают себе многие страны. Существует мнение, что шкафы-купе разработали итальянские дизайнеры, специально для массового типового

I
Выбрать швейные нитки — такая же важная задача, как и покупка ткани для изделия. Качественные нитки не только являются залогом успешной работы мастера, но и во многом определяют внешний вид швов,

Брокерская деятельность в днр
Стремительными темпами развивается экономика свободной республики и все активнее ведется брокерская деятельность в днр, всецело направленная на всемерное и полное удовлетворение всевозрастающих потребностей

Ремонт на кухни как правильно выбрать плитку
Привлекательные фасады кухонных шкафов и тумб — это всего лишь приятное дополнение к рациональной планировке. При строительстве нового дома планировку кухни осуществить проще: разводку всех необходимых

Услуги электрика
Благодаря стремительному развитию технического прогресса, наши современники получили прекрасную возможность не только улучшить качество своей жизни, но и существенно сократить на потребляемые ресурсы,

Садовая техника
В наше время появилось множество разновидностей и моделей разнообразного инструмента для механизации практически всех видов работ. Это действительно очень здорово, поскольку облегчает труд и увеличивает

Комплектующие для ноутбука, Запчаcти для ноутбука
  Современные технологии не стоят на месте и постоянно развиваются. В первую очередь это связано с тем, что с каждым годом потребности пользователей ПК постоянно растут, а производители различных

Новые перспективы совершенствования Федерального закона "Об автономных учреждениях"

Опубликовано: 13.08.2018

Новые перспективы совершенствования Федерального закона "Об автономных учреждениях"

Пепеляева Л.В., Заместитель председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по финансовому рынку

***

В 2010 году принят Федеральный закон № 83-ФЗ, изменяющий правовое положение автономных учреждений. Автор предлагает изменения в законодательство, позволяющие автономным учреждениям менять свою форму на бюджетное учреждение, расширяющие перечень сфер, в которых могут создаваться автономные учреждения. Экономическая самостоятельность автономных учреждений должна повышаться. Предлагается уточнить вопрос о порядке учета денежных средств автономных учреждений.

Ключевые слова : автономные учреждения, бюджет, законопроект, учет Федеральное казначейство.

***

Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» внес ряд изменений в Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». В частности, изменился подход к определению сфер, в которых могут создаваться автономные учреждения (АУ). Ранее ограничения на создание АУ были установлены только для сферы здравоохранения. Новая редакция ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ предусматривает, что АУ могут создаваться в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, если только это предусмотрено федеральными законами. Таким образом, круг сфер, в которых могут создаваться АУ, теперь ограничен.

Снят запрет на создание АУ в сфере здравоохранения.

АУ, созданные в сферах, не предусмотренных данной нормой, подлежат реорганизации или ликвидации в течение 1 года со дня официального опубликования Закона № 83-ФЗ.

Представляется, что это достаточно жесткое законодательное решение, которое создает существенные проблемы для многих уже созданных АУ. Безусловно, большинство АУ создано именно в социальной сфере (наука, образование, занятость населения и т.д.), и их дальнейшему существованию ничего не угрожает. Тем не менее сегодня существуют АУ и в иных сферах, которые прямо не предусмотрены законодательством: поддержка малого и среднего предпринимательства, молодежная политика, информационная сфера, дорожное хозяйство и т.д. Так, например, в ряде субъектов именно в форме АУ созданы фонды микрофинансирования малого предпринимательства. 33% созданных АУ — это СМИ [1]. В соответствии с установленными требованиями уже до 10.05.2011 они должны были быть реорганизованы или ликвидированы.

Вариант ликвидации в данном случае видится как крайний, ведь АУ было создано, значит, оно нужно учредителю (муниципалитету, субъекту РФ). Что касается реорганизации, то это достаточно сложная и продолжительная процедура, которая к тому же может повлечь ощутимые правовые последствия, в первую очередь связанные с реализацией кредиторами реорганизуемого АУ своих прав, предусмотренных ст. 60 Гражданского кодекса РФ.

Возможность изменения АУ своего типа на тип бюджетного учреждения в ч. 14 ст. 31 Закона № 83-ФЗ законодательно не предусмотрена. Между тем наличие такой возможности обеспечивало бы оптимальный вариант, при котором одновременно решалась бы проблема существования АУ в сферах, не предусмотренных законом, и в то же время обеспечивался бы наиболее удобный, «бескровный» вариант ее решения. Ведь нужно учитывать, что АУ стали своего рода «жертвами» проводимого эксперимента, когда сначала принимается одно законодательное решение, а потом оно отменяется. Нельзя забывать, что для создания АУ была проведена большая организационно-подготовительная работа (принятие соответствующего решения, подготовка всех документов, издание соответствующего акта, инвентаризация, передача имущества и т.д.). Многие из созданных АУ стали функционировать лишь недавно и для этого перестраивали свою финансово-хозяйственную политику. Обязанность по проведению реорганизационных процедур вновь потребует значительных ресурсов (финансовых, кадровых), что может дестабилизировать их функционирование. Изменение типа, напротив, — достаточно простая процедура, которая требует принятия соответствующего решения (в установленном порядке) и внесения изменений в устав.

На момент подготовки настоящей статьи не было выявлено ни одного правового акта, который оформлял бы решение органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, уполномоченного должностного лица о реорганизации или ликвидации АУ в исполнение ч. 14 ст. 31 Закона № 83-ФЗ.

«Пробуксовка» в исполнении данного законодательного требования свидетельствует о том, что оно очень сложно для исполнения и, вероятно, нуждается в корректировке. Представляется, что сегодня многие АУ, которых это касается, занимают именно выжидательную позицию (ждут внесения изменений в действующее законодательство). Так, много вопросов по этому поводу поступает на сайт «Горячая линия консультаций по 83-ФЗ от 08.05.2010», организованный Министерством финансов РФ [2]. Отвечая на поставленные вопросы, специалисты отмечают вероятность изменения ситуации в связи с тем, что Правительством РФ подготовлен законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений», который:

предполагает внесение изменений в ч. 14 ст. 31 Закона № 83-ФЗ с целью закрепления возможности изменения типа АУ, созданного в сферах, не предусмотренных Законом № 174-ФЗ; продлевает срок реорганизации, ликвидации или изменения типа указанных АУ до 01.01.2012; предусматривает возможность создания АУ в сфере СМИ.

В настоящий момент данный законопроект (№ 528099-5) уже внесен на рассмотрение Государственной Думы. Безусловно, предлагаемые изменения существенно облегчат исполнение Закона № 83-ФЗ в части, касающейся ограничения перечня сфер, в которых могут создаваться АУ.

Между тем, необходимо сказать и о Письме Министерства финансов РФ от 25.04.2011 № 02-03-09/1539 «О возможности изменения типа автономного учреждения», в котором делается вывод, что действующее законодательство не препятствует возможности изменения типа АУ, созданного в сфере, не предусмотренной ч. 1 ст. 2 Закона № 174-ФЗ (в том числе в целях создания бюджетного учреждения), до принятия Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений». При этом Министерство ссылается на ч. 5 ст. 18 Закона № 174-ФЗ, в соответствии с которой бюджетное или казенное учреждение может быть создано по решению учредителя АУ путем изменения его типа в порядке, устанавливаемом:

Правительством РФ в отношении АУ, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности; органом государственной власти субъекта РФ в отношении АУ, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ; органом местного самоуправления в отношении АУ, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Как представляется, ссылка на данную норму не вполне корректна. Часть 5 ст. 18 Закона № 174-ФЗ закрепляет саму возможность создания бюджетного или казенного учреждения путем изменения типа АУ. Однако, как представляется, данная норма не может применяться в случае, если АУ создано в сфере, не предусмотренной законом. Для этого случая предусмотрены специальные правовые последствия – реорганизация или ликвидация АУ (ч. 14 ст. 31 Закона № 83-ФЗ). В связи со сказанным представляется, что действующее законодательство нуждается во внесении изменений, предложенных законопроектом № 528099-5.

В настоящее время обсуждается также возможность расширения перечня сфер, в которых могут создаваться АУ, за счет включения в него сферы молодежной политики. Соответствующий законопроект также внесен в Государственную Думу (№ 513751-5). Автор законодательной инициативы П.В.Тараканов отмечал, что «запрет на существующие АУ в сфере молодежной политики в значительной степени затруднит реализацию молодежной политики в регионах, о чем свидетельствуют их неоднократные обращения в адрес Комитета. На встрече со студентами Сибирского федерального университета 01.09.2010 председатель Правительства РФ В.В.Путин поддержал предложения о расширении перечня сфер, в которых могут создаваться АУ в части организации и осуществления мероприятий по работе с детьми и молодежью».

Аналогичные поправки готовятся в законопроект, внесенный Правительством РФ (№ 528099-5).

Другой важный вопрос касается изменения порядка учета денежных средств АУ. Как известно, одной из важнейших новелл Закона № 83-ФЗ в отношении АУ стало предоставление им права открывать лицевые счета в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ и муниципальных образований.

Предусмотрено, что учредители АУ, созданных на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ или муниципалитета, будут вправе заключать соглашения об открытии АУ, находящимся в их ведении, лицевых счетов в территориальных органах Федерального казначейства. Последние будут открывать и вести лицевые счета АУ в установленном порядке и на основании указанных соглашений. Соответствующий порядок утвержден Приказом Казначейства РФ от 07.10.2008 № 7н «О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами» (в ред. от 23.08.2010). Если же лицевые счета подведомственным АУ будут открываться и вестись в финансовых органах субъектов РФ (муниципальных образований), то будут действовать правила, которые установит соответствующий финансовый орган. Территориальные органы Федерального казначейства и финансовые органы будут проводить кассовые выплаты за счет средств АУ в установленном порядке, от их имени и по их поручению в пределах остатка имеющихся на счете средств.

В этой связи хотелось бы отметить, что до внесения таких изменений одним из основных отличий АУ от бюджетных учреждений заключалось в том, что они не обязаны осуществлять все операции с безналичными денежными средствами через лицевые счета, открытые в Федеральном казначействе. Это рассматривалось в качестве элемента политики повышения экономической свободы АУ. Отмечалось, что это способствует мобильности финансовых потоков и тем самым позволяет более оперативно решать неотложные финансовые вопросы [3].

Между тем встречалась и другая точка зрения: несмотря на то, что возможность открытия лицевых счетов в Федеральном казначействе Законом № 174-ФЗ (прежней редакции) не была предусмотрена, такой счет все равно должен был быть открыт для учета поступающих из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ средств в форме субвенций и субсидий [4].

Представляется, что такой подход все-таки не согласовывался с общей концепцией Закона № 174-ФЗ, который был направлен на «выведение» автономных учреждений из-под жесткого административного и финансового контроля учредителя взамен на переход к новым принципам финансирования: от финансирования по смете на целевое финансирование в виде субвенций и субсидий.

Представляется, что новелла Закона № 83-ФЗ фактически нивелирует разницу между АУ и бюджетными учреждениями. И тенденция к сокращению экономической самостоятельности АУ и сближение их с бюджетными учреждениями только развивается.

Так, в указанном ранее законопроекте № 528099-5 содержится ряд положений, уточняющих порядок учета средств, поступающих АУ, в частности:

операции со средствами, поступающими АУ из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в форме бюджетных инвестиций, учитываются на отдельном лицевом счете АУ, открытом ему в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта РФ, муниципального образования; из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в форме бюджетных инвестиций, учитываются на отдельном лицевом счете АУ, открытом ему в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта РФ, муниципального образования; операции со средствами, поступающими АУ в форме субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), учитываются на открытых им счетах в кредитных организациях после проверки документов, подтверждающих произведенный кассовый расход, или на отдельных лицевых счетах АУ, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований; операции со средствами, поступающими АУ в рамках обязательного медицинского страхования, учитываются на отдельном лицевом счете АУ для учета операций со средствами обязательного медицинского страхования, открытом ему в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта РФ, муниципального образования. не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных АУ из соответствующего бюджета бюджетной системы РФ в форме субсидий (в случае осуществления операций с указанными средствами на лицевых счетах АУ, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований) и в форме бюджетных инвестиций, подлежат перечислению АУ в соответствующий бюджет; обращение взыскания на средства АУ, лицевые счета которых открыты в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта РФ, муниципального образования, осуществляется в порядке, аналогичном установленному для бюджетных учреждений.

Таким образом, предлагается уточнить вопрос о том, где и на каких счетах должны учитываться денежные средства, полученные АУ. В частности, для учета денежных средств, поступивших в форме бюджетных инвестиций, выбора у АУ не будет: они должны учитываться на отдельном лицевом счете АУ, открытом ему в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта РФ или муниципального образования. Также новеллой станет закрепление на уровне федерального законодательства норм, определяющих «судьбу» не использованных в текущем финансовом году остатков средств, предоставленных АУ в форме субсидий (в случае осуществления операций с указанными средствами на лицевых счетах АУ, открытых им в территориальных органах Федерального казначейства, финансовых органах субъектов РФ, муниципальных образований) и в форме бюджетных инвестиций. Они должны будут возвращаться в соответствующий бюджет. В настоящий момент обязанность возврата выделенных средств в случае их неиспользования на конец года определяется органами, уполномоченными на утверждение порядка формирования задания учредителя и порядка финансового обеспечения выполнения этого задания. Устанавливается порядок обращения взыскания на средства АУ, лицевые счета которых открыты в территориальном органе Федерального казначейства, финансовом органе субъекта РФ, муниципального образования – он станет таким же, какой предусмотрен для бюджетных учреждений. В целом, основной тенденцией можно назвать сближение признаков АУ с бюджетным учреждением.

В связи с этим возникает вопрос о перспективах дальнейшего существования АУ как отдельного типа государственных (муниципальных) учреждений. Представляется очень правильным вопрос о дальнейших путях развития реформы, поставленный Экспертной группой № 17 по обновлению «Стратегии 2020» [5]. Были выделены три возможные альтернативы:

1) остаются казенные и бюджетные учреждения (созданные на данный момент АУ преобразуются в бюджетные);

2) остаются казенные учреждения и АУ (бюджетные учреждения преобразуются в казенные учреждения или АУ);

3) остаются все три типа учреждений, но должна повышаться экономическая самостоятельность АУ.

Полностью разделяем мнение о том, что с учетом уже начавшегося перехода на три типа государственных (муниципальных) учреждений предпочтительной является третья из обозначенных альтернатив. Представляется, что только в этом случае удастся эффективно провести реструктуризацию бюджетного сектора, учитывая принципы бюджетирования, ориентированного на результат.

[1] Здесь и далее речь идет об АУ, созданных на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, в собственности субъекта РФ или в муниципальной собственности.

1. Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений». Режим доступа: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=528099-5&02

2. http://forum.iminfin.ru/viewtopic.php?f=2&t=83&start=190

3. Вифлиемский А. Переход бюджетного учреждения в автономное // Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2007. № 2. // Автономные организации: бухгалтерский учет и налогообложение. 2007. № 2.

4. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об автономных учреждениях» (постатейный). М., 2007. 256 с.

5. Отчет экспертной группы № 17 «Реформа бюджетного сектора в экономике» по итогам работы группы за 1 кв. 2011 г. «Проблемы и направления реформирования бюджетного сектора в экономике» [Текст] [Электронный ресурс] / Экспертные группы по обновлению «Стратегии 2020», http://www.hse.ru/data/2011/03/14/1211454036/otchet-11%2003%2011.pdf

ПЕПЕЛЯЕВА Лиана Витальевна . Кандидат экономических наук. В 1988-1998 гг. работала в юридической консультации Новосибирского района, в 1998 г. назначена заведующей юридической консультацией "Сибирская юридическая контора". В 2003 г. стала председателем Коллегии адвокатов "Сибирская юридическая контора" Новосибирской области. В 1996-2003 гг. - депутат Новосибирского городского Совета депутатов. С 2003 г. - депутат Государственной Думы ФС РФ, заместитель председателя Комитета по финансовому рынку.

Приглашаем Вас принять участие в работе нашего журнала! Присылайте предложения о сотрудничестве, по тематике материалов, свои статьи и замечания на электронный адрес редакции . Также приглашаем Вас принять участие в организуемых журналом мероприятиях (конференциях, круглых столах, обсуждениях).

Материал из журнала " Право и инвестиции ". Тексты статей всех выпусков журнала доступны в архиве . Условия подписки на печатную версию Вы можете узнать на сайте журнала . Подписной индекс печатной версии журнала в объединенном каталоге "Пресса России" – 83171. Подписной индекс в каталоге «Газеты.Журналы» Роспечати – 82831. Почтовый адрес редакции: 101000, Москва, Главпочтамт, а/я 470. Телефон (495) 778-0319. (C) 1999 - 2014 " Право и инвестиции ".

rss